建議關注《生豬屠宰管理條例（修訂草案）》

畜牧編輯

　　從農業部官方網站，我們可以發現農業部分別在2013年12月31日，2014年2月28日和2014年5月5日三次向各省市自治區農牧部門和國家有關部委征求意見，前二次是征求對《生豬屠宰管理條例（修訂草案）》（征求意見稿）和第二次征求意見稿的意見，第三次是征求對《畜禽屠宰管理條例（草案）（征求意見稿）》的意見。

　　2016年4月19日，農業部在其官網發出“農業部對《生豬屠宰管理條例（修訂草案）》公開征求意見的通知”，向社會公眾公開征求意見。按照通常的立法程序，這是部門將條例報國務院審查決定之前的最后一次征求意見，至于社會公眾的意見是否被采納，一般而言公眾是很難及時知情的。鑒于修訂草案與現行條例相比有很大變化，向社會公眾公開征求意見的通知又未附對條例修訂的情況說明（如對新增或刪除某條款及修改某條款的原因理由給出說明，也就是說，為什么要這樣改，公眾不知情），建議“圍城”內的屠宰企業和行業協會，以及想進入“圍城”的企業和人士，各級管理者要高度重視，認真組織研究討論，及時提出合理化意見；不要等新條例公布實施后才發嘮叨和喊苦喊屈。

　　為方便敘述，國務院第666號令修改后的現行《生豬屠宰管理條例》簡稱為《條例》，現行商務部《生豬屠宰管理條例實施辦法》簡稱為《辦法》，農業部的《生豬屠宰管理條例（修訂草案）》簡稱為《草案》。

　　我希望修訂后的條例，是個能解決問題、可操作性強，能切實保障肉品安全、經得起歷史檢驗的好法規。雖然《草案》征求意見時間已過，本人作為公眾一員，還是愿意把認真學習思考的一家之見與行業分享。希望在下一次國務院法制辦征求意見時，有個比對參考。不當之處，歡迎批評指正。

　　一、《草案》與《條例》的主要不同點

　　一是增加內容。現行《條例》5章36條，《草案》共6章53條。《草案》把“生豬定點屠宰”分設為“生豬屠宰廠（場）設立”和“生豬屠宰”二章，還把現行《條例》沒有，但商務部《辦法》中有的表彰獎勵、成立協會、質量追溯、產品召回等上升為條款。

　　二是強調了屠宰廠（場）的質量安全主體責任（第三條）。

　　三是授權動物衛生監督機構執法（第五條第二款），并在很多條款中取代現行《條例》主管部門職責。

　　四是實行屠宰質量管理規范（GMP）制度，明確屠宰廠（場）從設立到屠宰全過程都應符合屠宰質量管理規范（第三條第二款、第十條第二款第八項）。

　　五是鼓勵三產融合，四化經營（第六條），不提“推行屠宰廠分級管理制度”。

　　六是以產業發展規劃代替設置規劃，取消了設立屠宰廠時設區市政府應征求省級屠宰行政主管部門是否符合設置規劃的規定（第九和十一條），雖有規定設立生豬屠宰廠應當符合產業發展規劃和產業政策，但沒明確如何審查。

　　七是不提最重要的定點屠宰、集中檢疫制度，實行屠宰許可制度（第十條第一款），并明確屠宰生產許可證應當載明的內容（第十二條）。

　　八是首次在國家層面提出委托屠宰即俗稱的“代宰”概念，但僅對接受委托屠宰的，規定應當簽訂委托屠宰協議，以保證生豬產品質量安全。而沒有對不接受委托屠宰可能造成壟斷經營的限制性條款（第十四條）。

　　九是新增加第十七條，列舉了禁止屠宰的六類情形生豬。

　　十是新提出獸醫衛生檢驗制度代替現行的肉品品質檢驗管理制度，以出具獸醫衛生檢驗證書和加蓋檢驗合格驗訖印章或者附具檢驗合格標志，代替肉品品質檢驗合格驗訖印章或者附具肉品品質檢驗合格標志（第十九條）。

　　十一是首次提出國家實行生豬屠宰質量安全風險監測制度，國家和省均要制定生豬屠宰質量安全監測計劃，對生豬屠宰環節產生的生物性、化學性危害因素進行監測（第二十六條）。

　　十二是首次提出國家實行生豬屠宰質量安全風險分級管理制度，由設區市組織評估并根據風險評估結果確定屠宰監督管理重點、方式和頻次（第二十七條）。

　　十三是首次提出由動物衛生監督機構建立生豬屠宰廠（場）信用檔案制度實行畜禽屠宰廠（場）信用管理制度，將屠宰生產許可、日常監督檢查、違法行為查處等信息納入國家統一信用信息共享交換平臺，明確對有不良信用記錄的生豬屠宰廠（場）應當增加監督檢查頻次（第三十條）。

　　十四是加大對屠宰違法行為的處罰力度。如整體上增加罰款數額，對有違法行為的屠宰廠（場）法定代表人、直接負責的主管人員、獸醫衛生檢驗人員等，禁止其從事畜禽屠宰生產活動等等。

　　十五是取消了非常有用的從事生豬產品銷售、肉食品生產加工的單位和個人以及餐飲服務經營者、集體伙食單位等終端，必須銷售、使用合法產品的第十八條和相應的處罰條款第二十九條。

　　二、探討幾個問題

　　（一）關于行政主管部門和管理相對人的表述。目前生豬屠宰行政主管部門既有畜牧獸醫部門、農業部門，也有經信商務部門和生豬辦、屠管所等，建議統一表述為“生豬屠宰行政主管部門”。《草案》對管理相對人的表述為“生豬屠宰廠（場）”，無論是廠還是場或者是點，均是企業的表現形式，建議改為“生豬屠宰企業”。

　　（二）關于授權動物衛生監督機構執法問題。生豬屠宰監督執法是一項綜合性的重要工作，關系到查處私屠濫宰等各種違法行為，關系到能否真正確保肉品安全，不宜指定由動物衛生監督機構負責。理由，一與《動物防疫法》和現行《條例》規定不符，會使現有的大量生豬執法隊、生豬辦、屠管辦難以維系，削弱執法力量；二與中央推行和很多地方在做的綜合執法要求想違背，容易產生矛盾；三是生豬屠宰監督執法的內容很多，除了違反動物防疫條件、屠宰檢疫申報、病害肉無害化處理等由動監機構監督執法外，查處私屠濫宰、添加瘦肉精、藥物殘留超標、注水注物、小型點超出本地市場經營、未按規定報告銷售等相關信息的等非動監機構可以勝任的；四是有政出多門之嫌，恐將造成屠宰行政主管部門和動監機構多頭檢查、企業無所適從的亂象。

　　（三）關于屠宰生產許可問題。雖然現行《條例》確立的生豬定點屠宰許可制度具有濃厚的計劃色彩，導致一些不符合法定條件的屠宰企業難以清理注銷，而一些大型龍頭養豬企業卻因一個地方“點”已定完，難以進入屠宰行業。但是豬肉是個特殊商品，易受污染和腐爛變質，百姓天天要吃，剛性需求大，一頭豬出問題可以涉及上百個家庭，一批豬出問題，影響面則更廣，不可把它與其他工業品相提并論。市場經濟也不否定政府對特殊行業特殊商品應有的計劃管理。將原來有數量限制的特殊許可改為沒有數量限制的一般許可，表面看似乎是提高屠宰廠（場）設立門檻，實際上回顧和對比同是農業部主管的獸藥GMP許可，就可知道沒想象的那么簡單。“定點許可屠宰”更能體現各級政府對生豬定點屠宰的管理監督，體現特殊行業的民生工程應政府主導。

　　（四）關于屠宰檢驗檢疫的落實問題。《動物防疫法》、《生豬屠宰管理條例》在屠宰環節分別設立了屠宰檢疫、衛生檢驗和肉品品質檢驗三項制度。屠宰檢疫由官方獸醫實施，主要檢動物傳染病和寄生蟲，檢疫合格由官方獸醫出具檢疫證明；肉品品質檢驗由屠宰廠（場）負責，主要檢水分、白肌肉、黑干肉及其他動物疾病，檢驗合格由企業出具肉品品質檢驗合格證；衛生檢驗一直沒有執行，但《條例》第九條規定生豬屠宰的衛生檢驗及其監督，依照食品安全法的規定執行（食品安全法第二十七條明確屠宰畜、禽的檢驗規程由國務院農業行政部門會同國務院衛生行政部門制定）。現行檢驗檢疫制度混淆了屠宰廠（場）的質量安全主體責任和動物衛生監督機構的監管責任，既然修訂，是否可以依據新形勢新要求，站的更高，看的更遠，把屠宰檢疫也明確由屠宰廠負責，屠宰檢疫、衛生檢驗和肉品品質檢驗三位一體都由企業負責，動監機構或主管部門只負責監督企業有沒把主體責任落實到位（至于《動物防疫法》的限制，可以建議國務院提請全國人大常委會走快捷通道修改）。

　　（五）關于企業的主體責任問題。《草案》分別在第三、第十七和第三十九條強化了企業的主體責任，這對保障肉品質量安全有重要作用。但《草案》第十七條第（五）項禁止屠宰尚在用藥期、休藥期內或者含有違禁的藥物和其他化合物的生豬，屠宰企業根本無法操作，也加大監管難度。因生豬用藥、休藥是在生豬飼養環節產生的，其用藥、休藥等情況是屠宰廠根本無法知情和把控，不應把責任推給屠宰廠單向負責，而應源頭為主并共治共擔。

　　（六）關于委托屠宰問題。《草案》首次在國家層面提出委托屠宰概念，建議刪除。理由是現實已證明代宰弊端重重，問題多多，不宜提倡。從長遠打算，建議高起點直接規定抓二頭即適齡屠宰生豬從養殖場出場后只能直接進入屠宰廠屠宰，以降低疫情發生風險和中間費用。

　　（七）關于行政處罰的有關問題。如何處理查處私屠濫宰中先期查封扣押的活豬和已宰好的邊肉，沒有相應條款，這是目前執法中最迫切需要解決的問題。《草案》第四十五條對小型生豬屠宰場點超出本地市場經營生豬產品的，沒有明確如何處罰。而是規定依照省制定的具體管理辦法予以處罰，試問上位法不規定具體罰則，省里如何突破。此外，《草案》還有一些禁止性條款沒有相應罰則。

　　（八）關于換證的過渡期問題。《草案》規定原有的生豬屠宰廠（場），應當在本條例實施之日起180日內達到本條例規定的條件；逾期未達到的，不得繼續從事生豬屠宰生產。新條例的宣貫、制定發布屠宰GMP及檢查驗收辦法、培訓驗收專家等工作可能就不止180日了，給企業的過渡期太短，建議給予2年的緩沖期。

　　（本文僅是作者作為公眾一員的意見，不代表單位。原創作品，切勿斷章取義，如需引用或轉載請標明出處）

　　作者簡介：羅建民，1985年華南農業大學本學科畢業后一直在廣東省農業廳工作，1986-1987年在澳大利亞進修近一年，1991-1992年在饒平扶貧和蹲點一年多，2000-2002參加中國科技大學研究生課程班學習。從事過牧草、畜牧、飼料、獸藥、屠宰五大行業管理。個人先后40次受獎勵，分管的工作曾多次被評為全國先進集體。