發達國家防控重大動物疫病啟示

　　重大動物疫病具有致病性強、治愈性難、流行性大、易感性烈、人畜共患性強等特點，如不能及時控制往往會呈大流行趨勢，不但給畜牧業造成嚴重損害，給消贊者的健康帶來嚴重損害，還可能引發大規模的公共衛生危機，造成社會動蕩。鑒于重大動物疫病的危害性，世界各國都以法律的形式制訂了控制和撲滅動物疫病的措施，并對受重大動物疫病損失的畜牧業生產經營者實行補償，以鼓勵業主在防疫期間積極配合落實防控措施，同時扶持疫后畜牧產業的復興和增長。

　　一、財政補償

　　發達國家或地區在發生重大動物疫病時，為避免疫情的擴散，一般都要采取撲殺疫區范圍內(一般為疫點周圍3km半徑所覆蓋的區域)的所有動物，并實施消毒、掩埋或焚毀等處理措施。對于撲殺的動物按照當時的市場價格給予補償，各國補償的標準和補貼對象略有不同。

　　歐盟支付損失的60%-70%，剩下者由成員國政府支付

　　歐盟國家實施共同農業政策，農業補貼由歐盟和各國政府共同承擔。一般做法是：先由本國政府按規定對農民進行補償支付，然后再憑借各種憑證接受歐盟的轉移支付。一般情況下，歐盟支付對農民補貼的60％-70％，成員國則支付剩下的30％以及防疫費用。

　　1997年荷蘭政府在CSF(經典豬瘟)發生時，依照歐盟法令規定，發現有臨床癥狀及血清檢驗呈陽性反應的豬全部撲殺，并在感染豬場3km半徑內設置保護區，禁止所有動物移動，10km半徑劃為監測區，立牌公告禁止豬只進出。補償金是由政府及養豬產業協會各負擔50％成立的“養豬基金”發放，發病豬依照市價50％補償，疑似病豬依照市價100％補償，所有場內器具依照成本100％補償。

　　美國：加入協會者給予100%補償，未入會者則補償75%

　　美國商業用家禽的疫病防控由

　　NPIP(國家養禽業促進計劃)監督，該項目包括監測禽類生產設施，以及用檢測所有疑似病禽的檢測方法來隨機檢查禽群，由美國農業部APHIS(動植物衛生檢驗局)和州級獸醫管理機構按照有關章程執行有關管理程序和決策及接受監督。作為該項目的一部分，APHIS與各州合作，旨在制定各州的家禽疫病防控計劃。美國在《聯邦法典》中，介紹了該國的動物疫病撲殺補償政策，即對加入NHP的飼養戶的損失經確定后100％賠償，而對未加入NHP的飼養戶賠償其確認損失的75％。

　　各國在發生重大動物疫病時，一般來說，都分三個步驟對不同的情況進行賠償、補貼或者援助。首先是對病畜的補償以及支付因采取強制防疫和處理措施所發生的費用；其次是補償為防止疫情擴散而對易感牲畜進行撲殺的費用；最后是實施穩定飼養場戶生活和恢復其生產而進行的補貼或援助。這些援助措施雖然是分項實施的，通常包括在一個綜合性的援助方案中，這樣才能夠統籌考慮各方面的需要，控制總體預算，提高資金使用效果和計劃實施效果。

　　二、補償模式

　　各國在重大動物疫病補償模式上，主要采取以歐盟為代表的“防控基金+市場支持”模式和以美國、日本為代表的“防控基金+農業保險+市場支持”模式。

　　歐盟的“防控基金+市場支持”模式

　　在歐盟，如果動物疫病暴發，畜禽養殖戶將依據動物防疫法得到補償。補償范圍包括被正式命令銷毀的動物、銷毀命令下達后死亡的動物，以及死后被認定為屬于須申報疾病的動物。補償既不考慮稅收，也對間接經濟損失沒有補償，如受疫區限制和相應的銷售禁令影響而造成的損失。此外，如果畜禽養殖戶未能遵守法定的疫情預防和控制的有關規定，他們將無權獲得補償，或根據過失輕重相應減少補償金的數額。如在1997年荷蘭暴發CSF期間，如果生豬飼養戶偷打疫苗，一旦查出血清抗體呈現陽性反應，必須全部撲殺但不發放補償金。

　　歐盟規定，補償認定主要由官方獸醫機構執行，官方獸醫在接到動物養殖者的請求后，一定要在動物銷毀前后迅速估算出動物的價值，計算出補償數額。補償資金主要包括兩部分：一是政府財政支出，另一部分是由養殖戶所交納的動物疫病基金。兩部分的補償比例在不同國家有所不同，在德國政府財政資金占50％，動物疫病基金占50％。在丹麥則是政府負擔80％，應急基金負擔20％。

　　美國、日本的“防控基金+農業保險+市場支持”模式

　　這一方法是在歐盟政策的基礎上，引入了政策性農業保險業務，共同承擔重大動物疫病損失補償。

　　美國實行私營、政府和民間相互聯系的雙軌制農業保險保障體系模式，由聯邦農業保險公司、私營保險公司和農業保險共同參與開辦，實行強制與自愿保險相結合，政府對農業保險通過保費補貼、業務費用補償、再保險和免稅形式給予扶持。其中保費補貼比例因險種不同而有所差異，一般為所交保險費的50％-80％。巨災風險屬強制保險，政府補貼全部保費，其他保險屬自愿保險，政府補貼率在40％左右，向商業保險公司提供業務費用補貼，比例為業務費用(包括定損費)的20％-25％。參與農險計劃的私營保險公司除繳納1％-4％的營業稅外，一律免交其他稅賦。

　　日本實行民間非盈利團體經營而政府補貼和再保險扶持的模式。根據《農業災害補償法》，日本的農業保險組織形式采用三級制村民共濟制度，即由市町村的農業共濟組合直接承辦各種農業保險業務、由都道府縣的共濟聯合會承擔農業共濟組合保險業務、由全國農業保險協會承擔各共濟聯合會的再保險。根據日本的立法規定，一旦某地區建立了互濟組織，大畜禽(牛、馬等)養殖農戶即被強制參加農業保險，小家畜和家禽養殖農戶自愿投保。按政府指令養殖的農戶，不用投保就自動參加了保險。農戶參加保險，僅承擔很小部分保費，大部分由政府承擔。各級互濟組織一般承擔保險責任的10％-20％，政府承擔50％-70％。若遇特大災害，政府承擔80％-100％的保險賠款，日本政府用于農業保險的財政支出逐年增加，在農林漁業省總支出中占7％-17％。

　　三、援助政策

　　畜牧業發達的國家政府意識到，動物疫情發生后，更為嚴重的后果是由于消費者失去信心后引起的市場需求萎縮，因此在發生大范圍的嚴重疫情的情況下，為了恢復市場信心而采取的各種補救措施更為重要。

　　發達國家維護市場穩定包括兩個方面：一方面是維持一定的市場需求和市場價格，另一方面是維持生產秩序，確保一定的生產能力。從需求和價格方面來說，政府應該加大宣傳力度，告訴居民以正確的態度對待疫病，并且通過強化檢疫手段確保安全。從市場供給方面看，政府要出資以干預價格收購和儲備畜禽產品，降低供給水平，避免市場價格過低。從生產方面來說，首先為了恢復消費者的信心，有必要忍痛撲殺任何可能感染疫病的畜群；其次為了適應需求下降的情況，撲殺健康畜禽以維持供求平衡；疫情過后，為了恢復生產，提供貼息貸款、稅費減免等援助措施；最后給予受災地區的生產者直接收入支持以確保其正常生活。

　　干預收購。干預收購手段主要在歐盟內部使用較多。這是因為共同農業政策規定有干預價格機制，當市場價格低于歐盟規定的干預價格的一定比例時，歐盟有義務以該價格比例收購全部農產品。如歐盟《2000年議程》規定，如果歐盟牛肉平均價格降低到干預價格的84％以下，或者成員國的平均市場價格降低到干預價格的80％以下，就要實行強制性干預。

　　出口補貼。動物疫情發生后，發達國家和地區政府多采用向養殖戶提供出口補貼的方式，以確保畜產品的正常出口。出口補貼額為目標價格與出口價格的差額。目標價格可以是國內的市場價格，也可以是政府為達到某種目標而制定的價格。如果出口中斷，則制定計劃，收購原定出口的產品。

　　歐盟是出口補貼的大戶，根據歐盟共同農業政策的規定，成員向第三國出口奶制品(占出口產品構成的23％)和肉類(主要為牛肉，占出口產品構成的19％)等過剩農產品時，可向共同農業基金申請出口補貼，以消除由于歐盟農產品成本高于國際市場價格水平而對出口者產生的不利因素。補貼根據歐盟農產品的市場價格與國際市場的差價，以及生產與庫存情況而定，隨行就市，逐筆申請。

　　生活以及恢復生產援助。動物疫病發生后，受到影響的農場生產停滯，需要很長時間才能恢復，造成了農場工人的收入大大降低，有時會非常嚴重，急需政府提供一定的安定援助和補貼。為了災后恢復生產，發達國家或地區一般采取兩方面的措施。一是在國家層面上建立更加完善的傳染病防疫系統。2001年，英國發生BSE危機過后，歐盟先后出臺了20多項法案，加強對傳染病預防和控制的預警，建立了公共健康檢查與監督網絡、快速預警系統、信息體系、環境監視與研究以及聯合研究網絡為一體的傳染病疾病報告系統，控制疾病蔓延，減少對經濟的影響。法國政府2001年的牛肉援助計劃，包括6850萬歐元用于延長償還債務，2740萬歐元用于新增投資，1370萬歐元用于支持小牛肉生產，以及5840萬歐元用于支持區域性牧場經營。在其2002年新的全國性援助計劃中，包括3811萬歐元用于5年內支付肉牛畜群的培育。二是對生產者給予補貼，幫助其恢復生產。

　　四、對我國的啟示

　　重大動物疫病暴發后，政府除了要支付各種防疫費用(包括檢測、宰殺、焚毀、填埋等)，還應該對生產者的損失給予補償，并要對受災地區生產者進行生活和恢復生產上的援助。在歐盟、美國、澳大利亞等發達國家，普遍實行官方獸醫管理制度。官方獸醫由國家獸醫行政管理部門垂直領導并提供經費支持和保障，可有效地排除地方或企業不正當的干擾，從而大大避免了地方當局或生產企業受利益驅動而設置的障礙或地方保護，增加了獸醫執法的公正性和有效性。畜牧業發達的國家十分重視疫情應急處理過程中疫病監測、診斷、控制和撲滅、技術培訓等工作的經費保證，對動物疫情應急基礎設施建設、強制防疫物資儲備也有足夠的經費投入。（浦華；王濟民）

來源：農民日報